專題報導

回應農村生活需求、提升農地管理及品質

劉光澤
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國土計畫的推行是今年臺灣輿論焦點之一，有諸多不同立場的意見，認為應放緩實施，同時也有學者、公民團體認為如期實施國土計畫才能改善臺灣的土地使用。（攝影／陳大中）

國土計畫的推行是今年臺灣輿論焦點之一，多方不同立場的意見認為應放緩實施，同時也有不同專業的學者、公民團體認為如期實施國土計畫才能改善臺灣的土地使用。（攝影／陳大中）

依照《國土計畫法》第45條規定，明（2025）年4月30日前，直轄市、縣（市）國土功能分區圖應一併公告後，《區域計畫法》不再適用。截至目前仍有9縣市未遞交功能分區圖予內政部，亦有部分區域立委表示希望展延國土計畫。

綜觀提出展延的相關理由，部分為相對單純的誤解。例如錯認「國土計畫」實施後不得變更土地使用情形，若種植特定農作物將無法轉作，但事實上，《國土計畫土地使用管制規則》的設計屬「容許複合使用」，只要是「容許使用情形表」（俗稱OX表，國土署113年9月送法規會版本 p.23~35）允許使用的項目，均可依表中所訂條件，免經或應經申請使用。

不論種植何種作物，均屬容許使用情形表中的「農作使用」項目，在農業發展地區、城鄉發展地區均為免向主管機關申請的使用項目，在國土保育地區則限於原《區域計畫法》編定的農牧用地及養殖用地使用。換言之，農地上合法種植稻米等農作物使用，若想轉作雜糧、蔬果等不同作物，當然沒有問題。這些誤解只表示，國土機關需要更努力溝通交流，理解民眾與民代的焦慮，並予以釐清。

而在欲展延的理由中較為棘手的是，對於部門分工的認知不明或刻意誤導、如「判農地死刑」等情緒勒索的論述；這是本文主要想要回應的部分。其主要的論述可分為四類，包括指稱：

將農地劃設為農業發展地區，等於判農地死刑。
《國土計畫土地使用管制規則》未能提升農地管理及品質。
國土計畫農業發展地區的劃設方式，將讓臺灣農業生產力降低，阻礙農產業發展。
當前國土計畫並未落實因應氣候變遷的立法宗旨。

國土計畫適時檢討整體規劃　回應農村居住與生產需求

首先，判農地死刑的部分實為假議題，《國土計畫法》第15條規定，「直轄市、縣（市）國土計畫每五年通盤檢討一次，並作必要之變更」。且因《國土計畫法》的實施，將可透過「鄉村地區整體規劃」與聚落規劃，視農村聚落真實需求核實規劃，將聚落周邊農業發展地區第1類（農1）及第2類（農2）土地，適度納入擴大農業發展地區第4類（農4），即聚落發展範圍，除能適時回應農村居住需求，亦能提升聚落生活環境品質，這是過去偏重管制與土地管理的《區域計畫法》體系所無法做到的事情。

因此「國土計畫」上路，將可較「區域計畫」時期更能適時回應農村生活及生產使用需求，何來判農地死刑之說呢？且目前已有43案鄉村地區整體規劃正在辦理，其中14案已進入期末階段，若無法準時上路，將失信於過程中參與的農村居民與團體，實非農村社會之福。

「國土計畫」的推動目的之一即在取代「區域計畫」，改善非都土地的開發管制、使國土空間能有計畫的引導運用。

農業發展地區劃設　強化農地利用穩定性及資源投入

其次，有關《國土計畫土地使用管制規則》未能提升農地管理及品質部分，從已預告的「容許使用情形表」可知，農業發展地區相關農業產、製、儲、銷設施均可申請使用，且為更能維護農業經營環境，不同於現行「非都市土地使用規則」相關農牧用地之規定，農1將禁止土石採取及其設施、砂土石碎解洗選加工設施、營建剩餘土方處理設施等鄰避設施使用，也就是說，在國土計畫體系下，農地不僅可維持農業設施、不增加管制，更不會犧牲農民的權益，並明確禁止上述對周邊農業生產環境可能造成影響的鄰避設施。

此外，現行《區域計畫法》所編定的農牧用地，可能位於任一非都市土地使用分區中（包括鄉村區、工業區、特定專用區等），使得農業生產環境容易因為周邊非農使用而受到影響，特定農業區與一般農業區中，亦可能夾雜其他非農用的土地使用編定，使得農業區破碎，無法達到集中管理之效；且申請變更農業區為其他使用分區之開發許可案，不僅難以預期變更開發的位置，亦可能與農政資源投注地區相重疊，例如橋頭科學園區開發與有機農業發展的衝突，造成資源浪費。國土計畫農業發展地區的劃設，將提供土地使用的穩定性，讓農業部放心將施政資源投入農業發展地區。

國土計畫制度下可避免無從預期的零星變更，有利於農業環境的維護及資源、空間的應用規劃。

而對於農1允許農舍興建的抨擊，必須回歸「農業發展條例」的規定，依該法第3條有關農業使用的定義，「指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。」亦即農舍係屬農業使用，因此並無理由於農1中禁止，此將損及農民之權益。至於大家所關心的，豪華農舍等違規使用議題，不論是在目前「區域計畫」時期亦或未來「國土計畫」時期，均屬於法令執行層面的議題，只能敦促地方政府嚴加查核。

不過，相較「區域計畫」，「國土計畫」的鄉村地區整體規劃，則有機會回應農村聚落生活用地需求，減緩違規農舍興建的壓力。因此，「國土計畫」實施後，雖無法完全回應違規農舍的議題，但事實上更能確保農地完整性，並有助於農政資源扣合農業生產環境的經營與管理，較《區域計畫法》時期更能有效提升農地管理及品質。

催生農業部門空間計畫　因地制宜靈活管制有利農業發展

第三，有關降低農業生產力及阻礙農產業發展的部分，主要涉及長期作農業使用的河川地被劃為國土保育地區、部分休閒農業區被劃為國土保育地區，以及多數都市計畫農業區被劃為城鄉發展地區第1類（城1）、而非農業發展地區第5類（農5）等問題。由於《國土計畫法》第4條賦予直轄市、縣（市）政府「特殊性土地使用管制之擬定、執行」之權力，因此，前兩類河川地、休閒農業區議題均得透過此機制，因地制宜處理。

而都市計畫農業區非劃為農5的部分，則屬直轄市、縣（市）政府內部協調結果，實非「國土計畫」的罪過。在實務操作上，亦有因為農業部近年推動「縣市農地利用綜合規劃計畫」的操作，在第三階段「國土計畫功能分區」劃設的過程中，讓都市計畫農業區由城1轉劃為農5的情況（例如花蓮縣），主因地方農業主管單位能具體論述該地有機農業發展潛力，以及未來農政資源投注情形。

由此例可知，為對接國土計畫，農業部研擬的「農地利用綜合規劃計畫」，不僅有助於農政資源有計畫性的投注，更讓農業部門能與其他部門有對話的空間。也顯現「國土計畫」的實施，某種程度催生了農業部門空間計畫，讓彼此相輔相成。

氣候變遷已在改變臺灣農業生產環境，需要跨部門協作調整空間規劃。（攝影／梁偉樂）

因應氣候變遷調適　更需國土計畫促跨部門合作

最後，有關第一階段於2018年公告的「全國國土計畫」及第二階段於2021年公告的「直轄市、縣（市）國土計畫」，並未落實因應氣候變遷的立法宗旨的部分，不諱言，這的確是現行計畫需要加強的地方，但這並不構成「國土計畫功能分區圖」公告展延的理由。

相反的，為因應氣候變遷，「國土計畫」更需要準時上路，並依時程進行通盤檢討，根據「聯合國政府間氣候變遷專門委員會」在2021年發布的第六次評估報告，以及去（2023）年我國公告實施《氣候變遷法》後擬定的「國家氣候變遷調適行動計畫」，和各直轄市、縣（市）訂修的「氣候變遷調適執行方案」為基礎，強化相關內容。

然而，氣候變遷調適議題十分仰賴跨部門的合作，「國土計畫」雖可提供一個平臺協助跨部門協商，但各部門有其專業，非其他部門能置喙；因此各部門須先就其專業，評估氣候變遷調適議題與對策，並指認其中涉及「國土空間規劃」需跨部門協作的議題，「國土計畫」才能發揮其作用。

改善現況、發展農業　臺灣應實施新制度

總而言之，以農業發展角度分析，「國土計畫」延遲上路，農地將持續流失與破碎化。最新版國土白皮書（2023）指出，自2019至2021年間，農業利用土地減少約2.6萬公頃（含林業用地），在9種「區域計畫」土地使用分區的現況調查成果中，減少的情形最為劇烈。

根據農業部資料，實際有進行農耕的短期及長期耕作地，在2016至2022年間，面積已從74.6萬公頃下降至72.7萬公頃，少了逾1.8萬公頃。前述數據已經顯示舊制度，也就是現行的《區域計畫法》及非都市土地使用管制規則，無法真正維護農業生產環境，臺灣即刻需要新的制度工具來協助解決問題，讓國土計畫準時實施，才是真正為臺灣農業發展著想。