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劉光澤
Oct 18 2024
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劉光澤
「回到雷夢湖邊，來向日內瓦的地標告別，英籍摩藍主席的木槌聲，將台灣送上了，世界最大經貿組織的舞台，5個木槌聲等了12年；被確認的減讓表，登載著農民要為國家付出的血汗」，時任世界貿易組織（WTO）農業談判代表、農委會副主委陳武雄將農業入會的衝擊寫成〈浴火鳳凰〉一詩。
2022年元旦這天，我國加入WTO屆滿20年。前總統陳水扁於2001年11月20日批准我國入會條約，隔年1月1日成為WTO第144個會員，開啟臺灣貿易自由化大門，農業部門首度面臨國際化挑戰，歷經了「穩定中發展」的20年，農業部門今年將再次接下自由化的戰帖。
陳水扁在時任總統府秘書長游錫堃見證下完成WTO條約簽署。（圖片來源／總統府）
WTO在20年前展開的杜哈（Doha）回合談判以失敗收場，且WTO組織及法規改革無力，導致雙邊及多邊自由貿易協定如CPTPP、RCEP興起，涵蓋議題比WTO更廣，開放水準也更高。
中華經濟研究院區域發展研究中心主任劉大年表示，臺灣農業部門自由化程度「沒有很高」，還是以維持對WTO的承諾為主；尤其臺灣20年來幾乎沒有與貿易額高的國家洽簽自由貿易協定，少了開放市場刺激，這次將迎接大規模的自由化浪潮。
因應自由化衝擊減產 後遇糧食危機反重糧食安全
成為WTO會員後，對臺灣農業部門的影響以前面幾年比較顯著，農委會企劃處分析入會後我國農業發展情形，包括農業產值增長、農業勞動力減少且有高齡化趨勢、農業名目GDP（國內生產毛額）及實質GDP均呈現上升、農家所得正向成長、農產品進口值大幅成長且出口值也明顯成長，但農產品貿易逆差增加。
自加入WTO後，農業GDP反映前幾年衝擊較大，但隨後出口值及農業部門GDP均不斷成長。（資料來源／農委會技監參事室技監黃振德 製表／農傳媒）
長期關注貿易自由化，農業科技研究院資深研究員、曾任職中華經濟研究院WTO及RTA中心陳逸潔指出，加入WTO總體因應策略包括「產業結構、農地資源、農民」的三大調整，並因應市場開放，鼓勵農業減產，稻米當時即採取減產休耕策略。稻作面積從2000年的35萬公頃逐年減少，2003年以後維持25萬至27萬公頃水準。
後來因為WTO杜哈回合談判沒有結果，加上2008年、2012年分別遭遇糧食危機、糧價高漲，全球意識到農業與糧食安全息息相關，不該只為了因應自由化就減產、休耕、離農、離牧。陳逸潔說，「2008年後開始重視糧食安全，稻米產業提高保價收購的價格及數量就可以看得出來，不休耕並增產，還增加對地綠色補貼」。
稻米是我國主要糧食作物，稻米在剛加入WTO時整體產量大減，近年逐漸恢復，除了2020年因嚴重缺水被大面積停灌休耕，2019年產量甚至超過當初加入WTO的水準，稻米生產量的變化跟政策很有關係。
（資料來源、製表／農科院資深研究員陳逸潔 可點圖表放大。）
農委會企劃處表示，我國入會前採取管制進口或限量進口的43項農產品，為了入會，限制進口農產品品項減半，自2008年1月1日起變成只剩16項實施關稅配額，包稻米、鹿茸、東方梨、香蕉、紅豆、液態乳、花生、大蒜、乾香菇、乾金針、椰子、檳榔、鳳梨、芒果、柚子、桂圓肉。
另外爭取到15項「敏感性農產品」，可採取特別防衛措施（Special Safeguard，SSG），包括花生、紅豆、大蒜、乾香菇、乾金針、柚子、柿子、砂糖、液態乳、檳榔、豬腹脇肉、雞肉、動物雜碎、東方梨及稻米等。關稅配額項目與敏感性農產品有所重疊，綜合言之，截至目前為止，以關稅配額手段或特別防衛措施保護的農產品只剩20項。
追求貿易自由化 國際不再只仰賴WTO
臺灣加入WTO至今20年，承諾WTO開放的農產品項目均兌現。不過，劉大年直指，臺灣農業部門自由化程度「沒有很高，仍維持對WTO的承諾為主」，也因為WTO的改革困難，促使區域經濟組織興起，跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）於2018年12月30日生效。
陳逸潔表示，WTO的改革在杜哈回合談判後進度受阻，此後十數年間，各國各自展開雙邊自由貿易談判並簽署自由貿易協定（FTA），例如東協加三（中國、日、韓）、日越、韓歐盟、美韓、韓中國、日澳、中澳，以及這兩年的新韓美、日歐盟、美日等FTA。
從2002年東協自由貿易區（AFTA）開始，各國不斷地各自洽簽FTA，臺灣則相對停滯。即使有與其他國家洽簽FTA，但經貿規模仍有限，我國農產品自由化程度沒有進一步擴大，與20年前加入WTO時沒有太大差異。陳逸潔說，「對於國內農業而言，少了開放市場的刺激，是比較安逸平穩的。」
臺灣近年雖有簽署FTA，但對農業影響不大，CPTPP可能帶來WTO後的新一波衝擊。（圖片來源／豐年社資料庫）
臺灣於2021年9月22日遞件申請加入CPTPP，彌補20年空缺外，也迎來20年來最大挑戰。劉大年說，「CPTPP高度自由化的協定，工業全面自由化、農業高度自由化，農業自由化比率高達96%，是其他FTA中罕見的，臺灣必須做好準備」。
受保護農產品走出舒適圈 適度刺激有利產業成長
陳逸潔認為，臺灣要加入CPTPP，農委會所列出的20項農產品受到的衝擊恐怕會是最大的。她分析，20年來這20項農產品在關稅配額及特別防衛機制保護下，相對開放得少，沒有充分接受外界的刺激，因此再次上談判桌時，成為最關注的農產業。
劉大年指出，目前CPTPP的11個成員國中的農產品出口大國越南、加拿大、澳大利亞都很有可能會要求我國進一步開放特定農產品市場，紐西蘭雖然也是農產品出口大國，但臺灣與紐西蘭早有「臺紐經濟合作協定（ANZTEC）」，已在2013年12月生效，是這次加入CPTPP談判中較不必擔心的。
（資料來源及製表／農科院資深研究員陳逸潔）
劉大年說，自紐西蘭進口的包括牛肉、羊肉、奇異果、蘋果、櫻桃、洋蔥、淡菜等主要農產品，關稅不是立即降為零，就是分年調降關稅，液態乳及鹿茸採關稅配額但逐步開放，至2025年關稅降為零。
CPTPP是高度自由化的貿易協定，但市場開放是互相的，劉大年表示，農業部門在CPTPP中是高度自由化，協定可讓成員保留一些農產品不用全面開放，但既然是例外，比例就不會高，CPTPP目前11個會員國農產品零關稅比率平均96.2%，自由化程度最低的是日本78.2%，最高的是澳洲、紐西蘭、新加坡、汶萊等四國均為100%。
「臺灣是新會員，被要求自由化程度恐怕9成5是跑不掉的。」劉大年說，但臺灣對他們開放的同時，他們也會對臺灣開放，因此臺灣的農產品能爭取到更多出口空間，這是互相的。
陸續有國家要加入CPTPP，英國目前進度為成立工作小組，已拿到入場券，臺灣與中國大陸均為遞件申請階段，韓國則是宣布要啟動加入CPTPP的程序，並預計2022年4月提出申請。
劉大年評估英國的加入對臺灣影響不大，但中國推進CPTPP的進度則對臺灣有很大的影響，主要是因為即使兩岸都加入WTO，臺灣仍未給予中國大陸最惠國待遇，仍限制830項農產品自中國進口，但在CPTPP的框架下，臺灣能否繼續維持現狀就不得而知了，因此建議政府，至少要成立工作小組，臺灣拿到加入CPTPP的入場券時，應先沙盤推演準備好此項議題的因應對策。
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