配套措施未到位　國土計畫宜暫緩：農業部門角度分析　貿然實施易添風險

國立中興大學應用經濟系特聘教授，美國德州農工大學農業經濟學系博士。曾任農業部長、農委會主委。父母為屏東縣萬丹鄉農民，從小協助父母務農。研究領域包括氣候變遷與糧食安全、農業政策、國際農產貿易等。

現有的國土計畫、功能分區圖執行情形，若以農業部門角度來分析，具有四大層面的問題，包括：造成《國土計畫法》立法宗旨無法達成、糧食安全風險更高、農地品質下降、農業永續發展受到影響。就農業部門角度，農業基礎建設等配套措施需要先執行到位，才能讓國土計畫上路，否則難以對在這一塊土地奉獻的農民交待，也無法達到臺灣農業的永續。

依照內政部規劃時程，今（2024）年6月底原訂各縣市政府要提報國土功能分區圖的資訊，截至8月15日已有11個縣市提交，並依《國土計畫法》規定審議並核定後，可以在明年5月上路。但《國土計畫法》在完整上路前的執行過程和配套措施皆未到位，功能分區圖貿然實施反而會讓原先立法的宗旨無法達成，甚至恐不如現行《區域計畫法》下的管理。

難以達成《國土計畫法》宗旨目標

以下將逐項說明，現行國土計畫的執行有四大層面問題，首先是難以達成當初立法宗旨。《國土計畫法》是為因應氣候變遷、國土保育、及國家永續等目標立法，將非都市土地做一完整規劃，因此劃設為四大功能分區。然而在國土計畫執行過程中，卻未依照此立法目標進行。

以農業部門為例，在氣候變遷下，如何滿足水資源需求是相當重要的課題。倘若功能分區劃設的農業發展地區，尤其是農業發展地區第一類、第二類（簡稱農1及農2）土地沒有水可用，將難以確保糧食生產之可實現性。沒水可用可分成兩部分，一部分是沒有水源，一部分是有水源但尚未有完整灌溉設施。後者在擴大灌溉服務後，尚可透過經費分配解決；前者若未因應氣候變遷進行合理規劃，那劃設農業發展地區的農地和農業生產，可以因應氣候變遷的影響嗎？

再者，全球因海平面上升造成土地及農地受影響的國家排名當中，臺灣名列前茅。而且在國科會提出《國家氣候變遷科學報告2024：現象、衝擊與調適》報告中，更是指出臺灣各地所面臨的海平面上升威脅、淹水、坡地災害、地下水補注不足等氣候變遷威脅。

然而，各縣市政府當初劃設的四大功能分區，是否有參照本土的科學資料並考慮氣候變遷威脅因素呢？恐怕不無疑問，也難以契合當初因應氣候風險的立法宗旨。

糧安風險增　自給率下降

國土計畫實施號稱農地總量不變，如計有80萬公頃以上的可耕地面積，但從部分結果來看，卻是農1的面積少於區域計畫中的特定農業區，而縣市政府卻未必能說明這些被劃出農1的特定農業區，究竟有哪些不符合農1的條件？

此外，原本約有3至4萬公頃河川地，在不會影響防洪的前提下，長期作農業使用，這些土地是臺灣重要蔬菜瓜類產地，卻被劃為國土保育地區，是否真的覈實檢討劃設，不無疑義。又如都市計畫下的10萬公頃農地當中，農業部曾盤點有近3萬公頃仍是優良的農地，應放在農業發展地區第五類（農5），但最後各縣市政府卻是一句「城市發展需求」，將大部分符合完整且高比例農用條件的農地放入城鄉發展地區。

不在農1的特農、常作農用的河川地和被劃出農5的都市計畫農業區，這三個類型的數據加總超過10萬公頃面積，且是重要生產力的農地，卻未在國土計畫當中列入優良農地範圍。這樣的農業發展地區劃設，恐讓臺灣的農業生產力降低，導致糧食自給率下降，提高糧食安全風險。

農地管理及品質未提升

以上述的農1和特農區面積差異為例，農業部原先依據全國國土計畫劃設條件來模擬的農1面積約有33萬7千公頃，但各縣市政府提報的農1面積才27萬7千公頃，相較之下少了近6萬公頃，倘若土地管理制度未能合理配套處理，未來定會造成農業生產力下降。

目前《區域計畫法》下的土地使用管制規則，和未來《國土計畫法》下的農業發展地區使用規則，兩者幾乎一模一樣。意即在農地上目前的容許條件，如農地上的農舍，在農1和農2仍和現行一樣。

然而，國土計畫聲稱要保護農地、不讓農地流失，不過《國土計畫法》實施後一樣有管道來變更農地，那國土計畫實施後有達到農地保護效果嗎？這次國土功能分區劃設，對於城鄉發展地區劃設及以畫大餅的「未來發展地區」作為成長管理之作法，同樣會造成農地流失和品質下降，居然還是於法有據、名正言順。這表示現行國土計畫難以提升農地管理和品質。

阻礙農業產業發展

由於許多農業休閒地區或農場被劃為國土保育地區，這完全限縮了具百億元產值的休閒農場發展。若以為將山坡地直接劃為國土保育地區，就是達到保育目標，卻不細緻區分環境敏感程度及影響輕重，除了劃設成果完全和事實有嚴重落差，更可能造成保育、農業雙輸局面。

去年8月卡努颱風造成南投仁愛鄉嚴重土石流，當時農村水保署的空拍資料發現土石流在農民耕作的土地發生比率相當低，但卻有六、七成發生在公有林班地，這是因為農民會將自己的財產顧好而投入水土保持相關建設，以避免災害。之前農業部已向內政部反映，要將山坡地宜農宜牧的6至7萬公頃土地，盡量爭取回到農業發展地區第三類（農3）；但新北、南投等各地卻仍有許多被劃設為國土保育地區，這對特定的農業產業發展不利，也不見得有利於國土保育工作。

國土應重新盤點　資源挹注農業縣

上述國土計畫執行，在農業部門的四大問題若沒有解決，會造成國土計畫上路後讓臺灣農業更難永續，而這些問題之所以發生，主要在於：

1 . 四大功能分區是由各縣市政府提報，而縣市政府直接委託民間公司執行，請問縣市政府提報時有經過現地現場的確認嗎？紙上作業和現場差異是最大的問題，尤其是現行的地籍資料老舊，和實際的國土現況有很大差異。這表示國土四大功能區在縣市政府劃設時要和實務狀況一致，且要重新盤點，否則不宜上路。

2. 考慮縣市的發展及城鄉的平衡，尤其是農業縣，縣市發展和農業發展地區的農1及農2產生拉扯，這表示國土計畫農業發展地區的劃設，不是農業部單一部門的配套措施足以說服這些縣市；中央政府總體資源的具體投入才能說服農業縣市的人民。

在鄉下，許多農民長輩將田園財產視為第一優先要捍衛，因此除了國土資源全面具體盤點，以及中央投入更多資源在農業縣市等兩項優先配套措施外，農業部門的配套措施同樣也需完整提出，並說服農漁民，這樣的國土計畫才能往下走。

四大配套措施　建議農業部門

就農漁民的角度，配套措施要達成的目的，就是讓農漁民感受得到，農地被劃為農業發展地區將會增加他們的收益。底下是農業部門的配套措施建議。

擴大和加碼綠色環境給付：從目前可請領農業綠色環境給付的近30萬公頃農地，擴充到所有農業發展地區的農地，這會讓被劃為農業發展地區的農民每年皆有一筆金額獎勵。但未來的綠色環境給付措施可以針對農業發展地區的不同分類，依其土地性質及種植作物等做不同加碼調整。

農業發展地區劃設結合農村發展及規劃：將農1分區上農地興建農舍的權利，透過農村發展設計，移到集中的住宅區，這可達到如歐洲國家的農業生產、生活式分區，更可創造農民財富，避免國土計畫被操作。

完整的農業基礎建設：針對農1和農2中的近41萬公頃優良農地，長期投入更多基礎建設，包括農水路、冷鏈物流、自動化生產等建設。這些基礎建設的投入有助於農民收入大幅度的提高。

從糧食安全和氣候變遷因應等要素考量，來劃設農業發展地區：許多縣市劃設的農業發展地區和實際農業生產樣態有很大差距，各縣市政府應依據現有特農、一般農及山坡地等實際經營現況，從新劃定農業發展地區和國土保育地區。前面三個配套措施加上更多資源投入農業縣市，應該能讓農民接受農業發展地區的劃設。

國土計畫是百年大事，若因執行程序和細節未到位，反而違反當初國土計畫立法的宗旨。本文試以農業部門為例，說明現在正在進行的國土計畫會造成農民的疑慮、農業生產力下降、糧食安全風險增加等問題，而這些問題的配套措施若未先執行到位，建議國土計畫明年不宜上路。

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