確保臺灣糧食安全　農地是潛在生產的保證：緊急時全面復耕　估糧食自給率可達六成

撰文╱陳吉仲

國立中興大學應用經濟系特聘教授，美國德州農工大學農業經濟學系博士。曾任農業部長、農委會主委。父母為屏東縣萬丹鄉農民，從小協助父母務農。研究領域包括氣候變遷與糧食安全、農業政策、國際農產貿易等。

什麼是「糧食安全」？不同背景的學者或政府部門皆有各自的論述角度，且隨著時空環境不斷修正，從1970年代至今已有數百種定義。如今，大家所討論的糧食安全，包含了糧食的數量、價格及品質等三個層面。由於品質及食品安全（food safety）的議題較為複雜，篇幅限制下本文暫不討論。本文所提到的糧食安全，是依據世界農糧組織（FAO）的定義，意即「在任何時刻，糧食皆可以合理的價格供應，滿足國人每天營養所需」，而在實踐上涵蓋農業生產、國際貿易、消費行為及社會福利與公義等不同層面。

2020年到2023年的COVID-19疫情，不僅嚴重威脅人類的健康及生命，同時對全球各地農業生產和跨國運輸造成重大影響。全世界許多重要港口都因防疫關係而發生塞港塞船，讓運輸成本大幅提升，也連帶推升農產品生產成本。例如畜牧最依賴的玉米等飼料穀物，臺灣有九成以上仰賴進口，當運輸時間與成本增加，就會直接衝擊臺灣畜牧生產，從而影響肉品的供應量和價格。

除了疫情，當國際供應短缺時，臺灣也難以置身於外。國際玉米、小麥出口大國烏克蘭，因為俄烏戰爭爆發，導致烏克蘭減產、運輸貿易困難，國際玉米供應吃緊，更是令臺灣的飼料成本負擔加重。再往前回顧，不論是2009年全球金融風暴，甚至是1970年代能源危機，皆大幅影響全球農產品或穀物市場的供應與價格。

臺灣小麥、玉米等大宗穀物仰賴進口，COVID-19疫情、俄烏戰爭等國際局勢波動都會影響臺灣國內糧食安全。（攝影╱Polina Rytova on Unsplash）

此外，近十年來的氣候變遷、極端氣候，導致全球主要農業大國的生產不穩定，更加劇全球農產貿易市場的價量波動。

這些外在環境的變化，都會直接影響到依賴進口原物料的國家之糧食安全，臺灣也是如此。特別再加上地緣政治因素，糧食自給率僅有三成多的臺灣，就更需要更多準備來因應外部風險、確保糧食安全；我們依照FAO對糧食安全的定義，來提供相關政策或執行措施的建議。

糧食安全運作機制的建立與執行

如前所述，因COVID-19疫情導致玉米的生產與運輸受影響，不僅有可能會引發全球的糧食危機，國內進口也會受到阻礙。因此，為確保國內糧食安全，農業部門自那時起，就開始建立糧食安全運作機制，著重三大面向：生產要素的確保、安全的庫存量、國內生產及貿易調節。

1. 確保國內重要農業生產要素，達半年以上的安全庫存量：

化學肥料所需的氮、磷、鉀；大宗穀物的黃豆、小麥、玉米等，大多仰賴進口，容易受國際局勢影響，進而衝擊國內農業生產。因此，這些進口生產要素，再加上種子、化學農藥、及動物疫苗等重要生產要素，都必須建立安全庫存量，並且透過相關基礎設施的投入，確保安全存量都能執行到位。如此才能降低風險衝擊，確保農業生產順利。

2. 掌握農業生產情況及貿易調節：

由於農糧蔬果、畜牧及漁業生產皆是生物性產物，極易受到氣候、病蟲害等外在環境條件影響，難以預測。因此需掌握國內重要農產品生產情況，平時可作為產銷調節之用，一旦國內生產不足時，即可透過貿易來確保足量供應。

以去年國內豬肉供應來看，國人豬肉需求九成是國內供給，一成來自進口。然而因先前養豬百億基金提升國內畜牧場，有許多畜牧場正在進行設備升級更新而減少養豬數量，同時又遇上俄烏戰爭導致歐洲能源價格升高，讓臺灣進口豬肉的主要國家如丹麥等歐洲國家養豬成本大增，連帶影響國內豬肉供應。但農業部門定時追蹤國內養豬數量與豬肉進口數量等，掌握即時資訊。一旦發現有供應吃緊之虞，便會啟動其他國家豬肉進口，以降低國內豬肉供給不足的潛在風險，穩定國內民生需求。

3. 加強國內農產品安全庫存量的建置：

目前臺灣僅稻米有法定「三個月消費量之庫存」要求，其他農產品均無規範。不過考慮到極端氣候可能衝擊臺灣糧食生產的潛在風險，農業部門更進一步推動肉類產品、水產品亦須建立三個月的安全庫存量。

以肉品為例，當災害衝擊危害臺灣時，具有三個月的肉類安全庫存可幫助臺灣社會快速回復穩定，減低衝擊效應，爭取應變時間。若再加上前述穀物飼料庫存量等，便可維持一定時間的國內生產，以持續供應消費者所需。

此外，過往只有在汛期，才會執行蔬菜滾動倉儲釋出機制，以供應民生所需。但為因應氣候風險，農業部門已將蔬菜滾動倉儲機制擴大到全年實施。此舉不僅可作為災害應變之舉，在平時面臨災害後導致減產、或生產過剩時，滾動倉儲亦可作為產銷調節機制的一種，對農民與消費者皆有正面效益。因此，蔬菜的滾動倉儲亦可扮演全年維持糧食安全的角色。

防災食品加工可助糧安最後一哩路

除了倉儲外，糧食安全的最後一哩路，就是要如何送到並保存在民眾手中，讓民眾在遇到災害時，能即時有糧食維生。以日本為例，日本的家戶多有因應災害的緊急避難包，裡面便有醫療用品及防災食品。一旦碰到災害，防災食品便可立即派上用場。

因此，除了以農產品形式倉儲外，還可以推動米或肉類的防災簡易加工品開發，這不僅可拉長農產品保存時間，也便於每個家戶在一般環境下保存。而且這些加工品的開發，在平時可作為農產品產銷調節的工具之一，亦可開拓新產品市場；在緊急時，就可作為家戶避難包中的糧食，發揮糧食安全的價值。

因此糧食安全運作機制在建立後要持續執行到位，而執行上述措施需要成本，糧食安全是為了消費者，這些成本應會獲得消費者的支持。

要確保糧食安全，除上述的糧食安全運作機制要執行到位，在糧食生產與制度方面，都還有結構性的重要舉措，分述如下。

保護農地等於維持潛在糧食自給率

臺灣的糧食自給率約三成多左右，這是以營養（熱量）為權數所換算的自給率，可以解釋為國內消費者的糧食供應約有三成多來自國內生產，其餘六成多來自進口。這表示要確保糧食安全，必須兼顧提升國內生產的糧食自給率、國內一定規模的庫存量和穩定的貿易，三者必須同時兼顧。

然而風險預防必須考慮到最極端的情況，才能最大程度保障糧食安全。臺灣是海島型國家，高度仰賴進口資源。因此在評估糧食危機時，必須將國外進口受限設定為其中一種極端情境。即遇到緊急時期――如生產大國受到極端氣候影響或航運受阻等，就必須依賴國內的生產來供應糧食所需，因此國內生產能量就要大幅度提高。此時，就要將所有休耕地（一年一期的休耕地），或者是未完全耕作的土地，來投入生產利用。

根據過往農業部估算，當緊急需要時，全面復耕所提供的糧食自給率將高達六成多，此即為所謂的潛在糧食自給率。而維護潛在糧食自給率最重要的工作，就是維護農地保持在一定的面積，同時也需要維護好農地上的灌排等各項基礎，保持一定的生產條件。因此農地除具有維護農業生產所產生的景觀、生態等正面效益，亦對保持糧食安全深具貢獻。

消費本土農產，就是支持糧食自給

提升糧食自給率除增加糧食安全的貢獻，其背後最重要的意義在於支持本土農業、讓臺灣農業永續。而可能的措施包括推動進口替代作物的生產、完整的產品標示、消費者購買在地農產品、餐廳推動使用在地食材、學校午餐使用在地食材等措施。

目前全國3千多所國中小學校午餐的國產食材覆蓋率，已由2016年的11%提高到現在的98%以上。學校午餐使用在地食材，除讓許多青農生產的農產品對接到學校，以需求創造供給之外，未來更可透過食農教育讓小朋友們了解到農業的生產環境及其貢獻，進而持續購買本土農產品。

消費者購買國內農產品，是提升糧食自給率最重要且實際的行動。目前許多消費者在市場購買農產品時，會以臺灣農產品為優先考量，清楚及正確的產品標示就非常重要。目前產銷履歷和有機友善農產品，已有10萬公頃及兩期4千公頃的種植面積。而這兩種農產品標示合格率超過九成九，消費者可認明標示後優先購買。透過產品清楚標示，有助於消費者輕鬆選購國產農產品，進而提升國產品的需求，亦可達到降低貿易自由化影響的效果。

針對弱勢推動國內照護、糧食援助

糧食安全定義的白話解釋，就是要讓每個人吃得飽。然而臺灣雖是國民所得超過3萬美元的已開發國家，社會中仍有一定比例的弱勢民眾需要協助。

以美國為例，美國農業部門一年約有1,200億美元在執行糧食營養計畫，在COVID-19期間至少讓5000萬的美國人不用挨餓。這主要分成Supplemental Nutrition Assistance Program（SNAP）計畫和Women, Infants, and Children（WIC）計畫。前者針對一定所得以下的民眾，提供每天營養所需之食物；後者是針對懷孕母親及小朋友的食物提供，包括透過學校午餐提供充足之營養。

隨著國民所得及經濟的成長，貧富差距及高通膨下所導致的營養不足，在物產豐富的臺灣更可以獲得解決，目前除了衛福體系的食物銀行已在進行；農業部門更是在農村的綠色照顧站，開始在執行送餐供餐服務及食材暖暖包供應，以照顧農村弱勢族群，在都市中推動的幸福餐盒也深受好評。上述兩部門應可再大幅度擴大規模及整合，推動更有效率的糧食援助計畫，要讓這個國家的人民每個人皆不會挨餓，讓糧食安全不是口號而是公義的行動。